营养餐给农村山区孩子们带来爱心和希望。光明图片/视觉中国

【教育改革透视】

编者注

2011年11月23日，为进一步改善农村学生营养状况和健康水平，国务院办公厅印发了《关于实施农村义务教育学生营养改善计划的意见》（以下简称《意见》），在集中连片特困地区牵头开展农村义务教育学生营养改善计划（以下简称《营养膳食计划》）试点工作。2012年5月23日，教育部等15个部门印发了《农村义务教育学生营养改善计划实施细则》等5个配套文件，进一步规范农村义务教育学生营养改善计划实施管理。

“营养餐计划”实施五年后，几千万农村学生的一日三餐怎么过？偶尔有营养餐变质，究竟是什么原因？2015年12月、2016年10月，教育部人文社科重点研究基地东北师范大学中国农村教育发展研究院分别在全国范围内进行了两次“营养餐计划”实施情况专题调查。通过调查报告，让我们一起思考——

中央财政+地方财政的一天4元“营养餐”怎么吃

● 集中连片特困地区“营养餐”经费由中央财政承担，其他地区由地方财政承担。

《意见》规定，集中连片特困地区营养餐补助标准为每生每天3元（按每年在校200天计算），所需资金全部由中央财政承担。2014年，财政部进一步将营养餐补助标准提高到每生每天4元。

此次调查的8个集中连片特困地区，营养餐补贴标准均达到每名学生每天4元的基本要求，资金由中央财政承担。有的地区在国家拨付的每名学生每天4元营养餐费基础上，增加一定的营养餐补贴。

● “营养餐计划”资金由学校统筹使用，支出方式根据供餐模式确定。

调查发现，各地“营养餐计划”资金使用方式主要有三种：一是学校负责统筹食堂费用，资金来源具体可分为上级拨款和上级拨款加家长补贴两种方式；二是学校向附近农户购买餐饮服务，按月结算；三是将钱直接打入学生饭卡，学生用卡上的钱在学校食堂消费。

● 供餐方式和内容的选择因地制宜、多样化。

《意见》规定，地方要从实际出发，多途径、多形式开展学生营养改善工作。调查结果显示，各地根据自身实际情况，采取的膳食供应方式和内容各有不同。

学校软硬件条件的差异，导致供餐模式也有所不同。有条件的学校，一般在学校食堂就餐，有专门的厨师或老师负责做饭。如西南地区两所村小学，有一个留守儿童之家，有30名左右的学生，由于服务人员不足，学科老师只能在放学后中午给学生做饭；县城另一所小学，也有老师自己给学生做饭，因为是统一分配，学生免费就餐。规模较小的学校，更多的是在附近农家就餐，由中心学校送餐，或者家长自带餐食。

餐食主要包括正餐、小吃或正餐加小吃，营养餐按地区分为早餐、午餐、晚餐三种。

“营养餐”，吃好不容易

● 全国部分贫困县未纳入“营养餐计划”

调查发现，中部某县是国家级贫困县，但并未被纳入“营养餐计划”，全县29个乡（镇）中，只有一个乡的学生能享受到企业资助的学生营养餐，并于2016年10月停止。当地教育局工作人员反复告诉调研人员：“我们也是国家级贫困县，甚至比一些连片特困地区的县还穷，难道就因为不连片就不能享受吗？”

● 一些地区“营养餐计划”资金没有及时拨付

西南某县教师反映，营养餐费用无法按时拨付，都是在学生吃完饭后才拨付资金，具体拨付时间尚不确定。为保证营养餐顺利实施，学校不得不通过向教师、家长借款的方式垫付，每学期借款约3万至4万元。

● “营养餐计划”服务人员经费严重不足

调查显示，由于缺乏必要的“营养餐计划”服务人员开支，这笔经费支出只能挤占餐费和公用资金。

● 实施“营养膳食计划”所需水、电、气等配套资金紧张

《专项资金管理办法》规定，学校食堂（厨房）日常运行费用，如水、电、煤、气等，均纳入学校公用经费支出。但调查结果显示，不少学校难以承担这笔额外支出。基层学校的解决之道主要有两种：一是从公用经费中支出，但有些学校除了维持学校正常运转外，几乎没有公用经费可用；二是从营养餐经费中截留。

● “营养餐计划”配套场地设施不完善

调研中发现，一些连片特困地区营养餐加工和学生就餐场所有限，食堂设施不齐全。一是部分地区尚未建设食堂，无法提供营养餐加工和学生就餐场所。如中南地区某县的学校，没有专门的炊事场所，只能把教室改建成炊事场所；该地区另一县，食堂空间不足以容纳学生就餐。一位校长提到：“中午的免费营养餐，学生分三批吃，食堂不够，学校也拿不定主意。”二是食堂没有配备桌椅板凳。我们在西南某县的调研发现，由于新建的食堂没有配备桌椅板凳，学生只能回到教室或蹲在食堂外就餐。三是学校没有统一的就餐碗筷和清洗消毒设备，就餐卫生难以保证。

● 部分区域菜单单调，容易造成浪费

一些学校营养餐的菜品过于单调，与学生饮食习惯不相符，长期吃同样的食物会造成“饮食疲劳”，容易造成浪费。如西南某县的学生早餐习惯吃米粉，但营养餐是“牛奶+面包”的固定组合，学生不习惯吃面包加牛奶；西北某县的营养餐（课间餐）非常单调，只有定制牛奶（往年还有蛋黄派、水果），学生吃多了不爱吃。

● 农村小中小学推行“营养餐计划”问题多

小型学校由于受到场地、人员、经费等限制，不具备统一供餐的条件，采取了较为灵活的供餐方式，在具体实施过程中存在一些问题。

一是存在将补贴直接发给学生的现象，违反政策规定。西南某小学将补贴发给老师，老师再发给学生，学生把饭菜从家里带到学校热一下。

二是一些学校称与农户达成供餐协议，但实际上并未组织学生到村民家中就餐。

三是营养餐采用配送方式，受运输距离限制，餐食质量受到影响。西北地区一位小学老师在接受研究人员采访时告诉记者：“(营养餐)是从中心学校配送过来的，但送到我们学校时，已经糊了，没法吃。”

要想从饮食中获得真正的营养，需要实施良好的政策

“营养餐计划”是一项重大民生工程，实施好这一工程，各级政府要统筹安排，完善资金保障、硬件设施、配餐方式、食品安全、监督管理等诸多方面。

●贫困地区学生不一定都是贫困学生，富裕地区学生也不一定都是富裕学生，“营养餐”应扩大覆盖面，增强针对性。

2016年9月，教育部、国家发展改革委、财政部印发了《关于进一步扩大学生营养改善计划地方试点范围实现国家扶贫开发重点县全覆盖的意见》，提出2017年开始扩大学生营养改善计划地方试点范围，实现国家扶贫开发重点县全覆盖。这种以地区贫困程度确定补贴范围的做法，体现了操作上的便利性。但贫困地区与贫困学生之间并没有完全的对应关系。也就是说，贫困地区的学生不一定都是贫困学生，富裕地区的学生也不一定都是经济条件好的学生。我们在调查中发现，贫困地区也有一部分来自富裕家庭的学生，这些学生的就餐标准已经远远超过了“营养餐计划”的补贴标准，普遍不愿意在校就餐，但学校却按人头准备营养餐，这很容易造成浪费。 同时，部分非贫困地区学生家庭经济十分贫困，非常需要免费营养餐改善营养状况，但因所处地区原因无法享受。因此，为保证“营养餐计划”真正能够惠及困难学生，应尽快制定基于学生贫困程度的补贴办法，并将全国义务教育阶段所有贫困学生纳入计划，以增强政策的针对性，提高资金使用效益，避免资金浪费。

● “营养餐计划”需要专项资金

第一，专项配套“营养餐计划”产生的水、电、煤、气等费用。《专项资金管理办法》规定，学校食堂（厨房）日常运行产生的水、电、煤、气等费用纳入学校公用经费支出。这一规定虽然明确了营养餐项目产生的水、电、煤、气等日常费用的来源，但并未考虑到学校公用经费的承受能力。对于大多数农村学校，特别是规模较小的农村学校来说，学校公用经费维持学校正常运转已经捉襟见肘，根本没有办法拿出钱来保障“营养餐计划”的相关配套费用，这就导致了部分学校出现截留营养餐的现象。

二是安排专项资金保障“营养餐计划”所需服务人员的工资待遇。国家要协调地方政府，对营养餐项目运行所需的厨师、餐饮人员、采购人员、厨具清洁人员、配送人员等服务人员的工资待遇安排专项资金。

● 督促地方政府建设配套硬件设施

配套硬件设施（包括食堂、加工间、食品储藏间、餐具及留样设备等）对“营养餐计划”的顺利实施至关重要。配套硬件设施建成后，营养餐生产、储存、留样、食用才能顺利进行，学生才能吃上美味、安全的营养餐。配套硬件设施建设资金由各级政府统筹，中央和地方可根据当地经济发展水平按比例分担。

● 采取灵活的配餐方式，在保证营养的同时兼顾学生饮食习惯，尽量做到多样化

营养餐不仅要“营养”，更要“美味”。在搭配营养餐时，要考虑营养均衡、荤素合理搭配、不同地域饮食文化等，让学生乐意吃。对于规模较小的学校，中心校可安排统一配餐，采取“一校做饭、多校享用”的模式，准备不同的菜单，并保证菜品及时更新。

● 规范食品安全管理，避免安全隐患

严格落实《农村义务教育学生营养改善计划食品安全保障管理暂行办法》，重点加强三个方面的管理：规范食品加工操作规程，确保各操作环节无缝隙管理；建立一套严格的食品安全监管流程，确保监管无盲区；建立完善的食品安全责任制度，将食品安全责任落实到人，并在各个环节实行反向追查。

样本来源

调查样本涉及云南省（盐山县）、山东省（即墨县）、重庆市（酉阳县）、贵州省（织金县）、浙江省（玉环县）、广西壮族自治区（博白县、灵山县）、广东省（樟木头镇、企石镇、东莞市常平镇）、江西省（芦溪县、鄱阳县）、湖南省（溆浦县、耒阳县）、湖北省（大悟县）、甘肃省（高台县）、四川省（南江县）、河南省（固始县、鹿邑县）、宁夏回族自治区（西吉县）等 14 个省（自治区、直辖市）。 其中，湖南溆浦县、湖北大悟县、四川南江县、河南固始县、宁夏西吉县、云南盐山县、重庆酉阳县、贵州织金县等8个县为连片特困地区； 云南省铅山县、重庆市酉阳县、贵州省织金县、江西省鄱阳县、湖北省大悟县、四川省南江县、河南省固始县、宁夏省西吉县等8个县为国家级贫困县。

（刘山怀、吴志辉均为中国农村教育发展研究院教授）

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